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2018年11月，宜春职业技术学院就总投资16.5亿元的新校区项目公开招标招标代理机构。其《投标邀请函》明确，代理费最高限价12万元，报价最低者中标，报价高于最高限价的为废标。在现场9家投标机构竞争中，一家招标代理公司出人意料地投出1分钱的超低价并中标。

接到情况反映后，宜春市住建局介入调查，对其不良行为予以全市通报，并记不良行为记录一次。在监管部门建议下，宜春职业技术学院对这一项目的招标代理机构进行重新招标。

低价中标是建筑行业常见的一种招标方法，但是近年来“超低价”中标事件频频爆出，早就偏离了“低价中标”的本意。

低价中标在《中华人民共和国招投标法》第四十一条规定，中标人的投标应“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外”。

即“经评审的最低价”排除了低于成本的投标价，并非真正意义上的“最低价中标”。

然而在实际执行过程中是最低价中标法，而没有从整体意义上考虑项目的成本价格，对项目的成本价格心中无数。

一、低价竞标的现状

1.招标文件引导投标人低价应标

招标人可通过设定招标文件评标标准引导投标人低价应标，如招标项目设定最高限价为取费定额的20%;招标文件的评标标准中设置有效平均价的80%为基准值，等于基准值的得满分，高于基准值1%扣1分，低于基准值1%扣0.5分;项目采用综合评估法，投标报价占比60%，最低有效报价得满分等类似的评标标准。投标人经过分析类似招标文件规定，在商务技术不占优势的情况下，如果希望中标，一般选择低价应标。

2.投标人主动低价应标

某省通信工程施工项目发出招标公告后，该项目周期两年，中标人10个，但报名人数超过百家，其中大部分投标人在该省没有业务，希望开拓新市场。部分投标人在本身实力不足的情况下，希望通过价格优势中标，就会低价投标，甚至超低价。这方面工程类项目较多。服务类项目特别是软件、平台等，项目具有复制性，很难计算出投标人的成本，投标过程中既会出现高价投标，也会出现低价投标，甚至出现1分钱报价，高报价与低报价的差距明显。

3.部分项目低于成本价中标

部分货物或服务类项目，商务技术得分差距微弱，以有效报价最低得分最高作为评分标准，中标结果公示后，有“1分钱”中标的，“0分钱”中标的，“1分钱/人/月”中标的，那这个中标价明显低于成本价中标。

二、关于低价竞标成因的分析

1.在不违背法律法规前提下，设定相应的评标标准

策略一：将最高投标限价设低。《招标投标法实施条例》第二十七条，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第十二条等相关法律法规规定，招标人可以在招标文件中规定最高投标限价，但不得规定最低投标限价。招标人虽不能规定最低投标限价，但可以把最高投标限价降低，使最高投标限价接近成本或低于成本，如某通信施工项目，设定最高投标限价为通信定额的20%。

策略二：评标标准中投标报价作为决定因素，投标报价得分差距明显。《招标投标法》《招标投标法实施条例》规定不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人，没有明确商务技术得分与经济得分的占比，因此，评标标准中设定以投标报价作为中标决定因素。

2.低于成本取证困难，评标专家未严格履行职责

《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十一条规定，在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人做出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条也有类似规定。实际评审过程中，出现低价竞标的时候，评标委员会因专业、实践、经验、能力等有限可能无法判断是否低于成本，或怀疑投标人低于成本，要求投标人做出书面说明，投标人做出书面说明也提供证明材料，但评标委员会仍无法认定是否低于成本。这种情况下，评标委员会未否决该投标人，就可能会出现低于成本价中标。

3.招标人风险转移，投标人激烈竞争

部分行业如通信行业按国家要求降费，这些行业竞争激烈，降费同时需要持续不断的投入，招标人为降本增效，将成本、质量、安全等风险体现在招投标中，将这些风险转移至中标人。此外，前期行业高速发展，投标人资格降低，跨省投标成为常态，一个普通200万元的施工项目，甚至有三四十个投标人参与，投标人之间竞争激烈。

4.失信惩戒机制不全面

目前国家失信查询主要平台包括信用中国，以及国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、国家市场监督管理总局等建立的相应平台，部分企业也建立了企业内部的失信惩戒体系，但目前还没有统一所有的失信体系平台，企业内部的失信惩戒体系也有适用范围。如果投标人低价中标后，不能按合同履行，可能会换一个行业或企业投标，或重新注册一个新的单位，导致投标人的违约成本较低，敢于铤而走险。

三、策略及建议

1.鼓励市场竞争，杜绝恶性竞争

采用综合评估法考查投标人的各项综合标准。《招标投标法》第四十一条规定：中标人的投标应当符合下列条件之一：(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(二)能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外。因此，招标文件中可以合理设置商务技术与报价的占比，报价占比从50%～60%，减少到30%～40%，基准价从平均值的80%～90%，提高到95%及以上;或招标文件可以采用报价承诺法或是合理低价法，引导投标人良性竞争。

2.安全质量摆在首位

根据项目特点，招标文件中增加技术部分的占比，完善技术部分安全质量要求。技术规范首先满足国家、行业的技术规范要求，其次根据本项目的特点适当提高技术规范要求，将关键技术条款作为响应性条款，要求投标人响应并有针对措施。同时，招标文件合同条款中列明安全质量费用的支付、使用情况，明确安全质量问题的违约处罚条款，将投标人过往安全质量的信用体系纳入投标人资格条件，使投标人充分考虑项目安全质量的前提下再分析投标报价。

3.加强评审过程监督，跟进履约能力检查

中标候选人明显低价的应进行分析，监督评标委员会是否按照法律法规、招标文件、投标文件履行职责，是否按照法律规定要求中标候选人提供书面说明并提交相关证明材料，是否有应否决而未否决的情形。招标文件合同条款中增加履约过程考核表，明确考核内容和处罚条款，合同签订后，安排专人进行合同跟踪管理，及时记录合同履行过程中的违法、违约行为，发现违法、违约行为及时按照合同条款处理，重大的违法、违约行为及时录入国家信用体系。

4.扩大信用体系范围，增大违法违约成本

国家发展改革委、中国人民银行《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》(发改财金规〔2017〕1798号)中规定各级社会信用体系建设牵头单位建立名单信息共享目录，严格按照目录归集共享相关信息，打破企业、行业壁垒。通过扩大信用体系范围，加大违约处罚力度，让投标人不敢触碰法律的底线，招投标中按照企业自身的实际情况响应招标文件的要求，中标后严格按照投标文件规定履行合同。

招投标市场鼓励竞争，但不能鼓励部分投标人的恶性竞争，必须让市场竞争有序，才能使招投标发展更健康。