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在建设全国统一大市场战略持续推进的背景下，招标投标制度作为配置公共资源、推动工程建设市场化运行的关键机制，正经历制度深化与程序优化，其规范性与透明度不断提升。然而，招投标领域的违法行为仍屡禁不绝。据建纬律师事务所统计，2024年建设工程领域刑事案件中，串通投标罪占比达16.13%，仅次于受贿罪，显示出其高发性，严重扰乱市场秩序。且正如本系列首篇文章所述，该罪往往与职务类、财产类犯罪交织发生，形成以串标为手段、以输送利益为目的的权钱交易链条，进一步侵蚀公平竞争和国家利益。因此，深入研究串通投标罪具有突出的现实意义。
值得注意的是，虽然根据《中华人民共和国刑法》（下称《刑法》）的文义解释，串通投标罪的主体仅限于“招标人”与“投标人”，但司法实践中，招标代理机构、评标专家等角色也频频入局，主体认定呈现边界模糊、类型多元的趋势。更为复杂的是，不同主体在实际操作中介入方式不一、行为表现各异，这一现实既加剧了司法认定难度，也提示我们必须重新审视该罪的打击半径与适用逻辑。为此，本文以串通投标罪的主体认定为核心切入点，深入剖析其认定边界、行为模式及政策治理导向，力求为企业实务人员提供更清晰的责任边界与参考。
一、如何界定串通投标罪的“打击范围”？
根据《刑法》第二百二十三条规定，“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的”“投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的”，构成串通投标罪。然而，《刑法》及相关司法解释并未对“投标人”和“招标人”的范围作出明确界定。需要特别说明的是，根据《刑法》第二百三十一条，该罪的主体既可以是自然人，也可以是单位。但鉴于单位犯罪与个人犯罪的界分具有较高的独立讨论价值，本文不再分析，相关问题将于后续专题另行探讨。
从行政法的角度来说，《中华人民共和国招标投标法》（下称《招标投标法》）在第八条及第二十五条作出规定，“招标人”是指提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织，“投标人”则是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织，依法招标的科研项目允许个人参加投标的，投标的个人可适用投标人的规定。
由此可见，上述法律条文虽为行为主体的界定提供了一定基础，但在当前招投标制度日益复杂、市场实践不断演进的背景下，招标代理机构、评标专家、挂靠人员等新型参与方频频“入局”，这一现实引发一个核心问题：在刑法框架下，哪些参与主体可以被纳入串通投标罪的“打击半径”？
（一）学界观点：身份限定 vs 实质认定
一种观点主张应严格依照《招标投标法》确定主体，强调“法定犯”的双重违法性，即行为不仅违反行政法规，还应具备刑法意义上的实质违法性。也就是说，只有《招标投标法》规定的招标人、投标人可构成本罪主体，其他角色即便参与违规，也应通过共犯或其他罪名处理。
另一种观点则主张在尊重前置法规范体系的基础上，从刑法内部体系出发，结合司法实践作出更符合实质正义与现实需要的解释。该观点指出本罪罪状未使用“违反国家规定”等限制性表达，说明立法本意并未严格限定主体资格，因此应对“招标人”“投标人”作目的解释与扩大解释，将那些实质上参与、操控、协助串通行为的相关主体纳入规制范畴。如果将串通投标罪的主体过于限制，将无法规制纷繁复杂的招投标市场行为，不利于打击犯罪，与串通投标罪所应保护的法益不相符。
（二）司法视角倾向于“实质认定”
近期，最高人民法院刑二庭法官在有关串通投标罪的专题答记者问中指出：“常见的串通投标罪主体包括：（1）招标单位及其中负责、参与招标工作的人员；（2）投标单位及其中负责、参与投标工作的人员；（3）招标代理机构及其工作人员、评标委员会成员等；（4）挂靠其他单位或者盗用其他单位名义参加投标的单位或者自然人。”尽管该表述并非最高人民法院发布的正式司法解释，但其代表了当前办案机关对本罪主体范围的主流理解，也反映出刑法适用的重心已明显偏向于“实质性”的认定标准。
多个司法判例亦体现出这一“实质认定”导向。例如周某甲串通投标案中，法院就明确指出，“招标代理机构代理招标人具体组织实施‘桂林项目’的招投标活动，是实质意义的招标人，属于刑法意义的招标人范畴”。又如在最高人民法院发布的潘某串通投标、受贿案中，法院认定潘某作为评标专家、项目业主单位代表，向投标人袁某所控制的公司打出明显高分，并收受贿赂，构成串通投标罪与受贿罪。
笔者认为，这一司法倾向的形成可能出于以下考量：首先，就招标人与投标人而言，其系刑法明确列举的行为主体，无疑属于本罪的法定犯罪主体；其次，就招标代理机构而言，其职责通常由招标人委托履行，利益与招标人高度一体化，故将其视为招标人的“身份延伸”主体纳入刑法评价；再就评标专家而言，虽系由评标委员会组建评审小组行使打分职责，但其评审意见直接影响中标结果，具有实质决策效力，亦可评价为本罪的犯罪主体。
综上，串通投标罪的主体认定趋势，正在从“身份限定”向“实质认定”转变。凡是在招投标程序中实质参与串通行为、具有决策或协助作用的主体，包括招标代理机构人员、评标专家等，均可能成为该罪的规制对象。
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二、串通投标罪常见主体的行为模式及表现方法
主体的延伸意味着刑事责任泛化的风险随之上升，尤其是在不同参与方介入方式各异、行为特征多样的现实下，更加剧了案件识别与治理的复杂性。因此，厘清各类主体在串通投标罪中的行为模式及表现方法，对于企业人员识别高风险主体、把握制度边界、明确操作禁区、健全内控体系，具有重要意义。
（一）招标人与投标人互相串通投标
在建设工程领域，招标人作为项目发包方，负责组织招标、设定条件、确定中标单位等工作，依法应保障公开、公平、公正的竞争秩序。但实践中，部分招标人因利益诱导、关系渗透与制度约束缺失，逐步沦为与投标人合谋中标的“操盘者”，成为破坏招标规则的关键环节。常见的串通方式主要包括：
一是泄露关键信息。部分招标人或工作人员在开标前非法开启投标文件，泄露报价、技术参数等内容，或在招投标过程中泄露标底、评标专家名单等信息，使特定投标人得以规避竞争。如陈某晶、汪某雄串通投标案中，陈某晶作为采购经办人，明知陈某意图参与省纪委项目招标，仍提前泄露纪委建委内部采购意向及底价。
二是干预投标报价。在招投标过程中，招标人通过明示、暗示等方式引导投标人压低或抬高报价，甚至安排“陪标”单位协同出价，制造表面竞争假象，或是中标后再通过合同变更、工程结算等方式进行利益补偿，形成完整的利益闭环。
三是制造“明标暗定”。通过设置特定资质门槛、业绩要求或技术标准，或协调评委打分，或是授意投标人撤换、修改投标文件等，为内定单位保驾护航。如最高人民法院公布的一起典型案例中，被告人张某作为招标负责人，明知投标人利用关联公司围标，仍指示评委打高分，甚至安排员工替评委操作评分系统，最终促成中标。
（二）投标人之间相互串通投标报价
投标人作为招投标制度中的基本参与者，通常包括施工单位、设备材料供应商、勘察设计公司、咨询管理机构等法人主体，按理应独立编制标书、独立报价，参与公平竞争。但在实践中，部分投标人受中标不确定性高、行业潜规则普遍、利润驱动强等因素影响，逐步形成协同行动的“竞标联盟”，成为破坏竞争秩序的另一关键力量。其具体表现主要呈现以下几种典型方式：
其一，“围标”。即多个投标人通过口头约定或协议私下协商报价，表面竞争、实则协同操盘，扰乱正常投标秩序。例如江西万安县高标准农田项目案中，被告人刘某华及多名被告筹集665家有资质公司，以“联投”“开牌子”等方式控制投标报价，中标17个标段后整体转卖获利，法院认定十二名被告人构成串通投标罪。值得注意的是，司法实践对于“一人围标”的认定仍存争议。有判例认为，若仅由一人操控多家单位投标，即使名义主体不同、报价存在差异，仍属单一投标人行为，不构成本罪所要求的“相互串通”。
其二，“陪标”或“弃标”。部分投标人接受协议安排，主动提交“废标”或明显不合规的标书，或在资格预审、投标报名等阶段即自动退出，为特定投标人“让标”，制造竞争假象。例如合肥某公司、黄某喜、吴某串通投标案中，被告人黄某喜、吴某串在网上看到招标信息后联系数家公司参与投标，为确保合肥某公司得高分中标，安排其他公司配合制作“陪标”标书，并由吴某组织专人统一参与开标，从而人为制造中标优势。
其三，“挂靠串通”。不具备资质的个人或单位以挂靠形式获取投标资格，实质操控多个账户或公司虚假竞标，构成“影子公司”联盟。如吉安市井开区东区项目案中，被告人周某、郭某等人为操控中标结果，通过支付“投标介绍费”方式邀请和接受了92家公司的投标保函或投标介绍信，并统一控制报价。法院指出，虽各公司形式上独立制作标书，但因事前已完成实质串通，构成串通投标罪。
（三）招标代理人或者评委与招、投标当事人之间的串通投标
在招投标活动中，除招标人与投标人之外，招标代理机构及评标专家亦常作为关键环节的专业参与者，履行着招标组织实施与技术评审的重要职责。然而在实践中，部分代理机构和评委受利益驱动，滥用其在程序控制和评分裁量中的优势，与投标人或招标人串通操纵中标结果，成为影响招标公正的隐性推手。前者凭借掌握项目信息与流程资源的便利条件，居中撮合甚至主动引导串标；后者则利用评分权力，为特定投标人打出高分回报人情或受贿。具体而言：
招标代理机构的串通行为主要表现为利用流程设计与信息掌控为特定投标人提供便利，如提前泄露评分细则、技术标准、标底信息，或在资格审查中“量身定做”评审条件，甚至协助规避围标检测系统，建议采用“阶梯式报价”“分账号提交”等方式优化“串标路径”。在朱某某、惠某某串通投标案中，法院认定，廖某某作为代理机构的具体实施者，应为采购人提供优质、专业的服务，但却和惠某某恶意串通，在需求论证未公示前一直积极为惠某某提供信息，甚至帮助修改报告、增加控标点，在共同犯罪中起到了主要作用。
评标专家的串通行为则集中于评审过程的人为操控，如无正当理由打出高分，或故意压低其他投标人得分，为特定对象“铺路清场”。此类行为往往伴随利益输送，构成串通投标罪与受贿罪的交织。在最高人民法院发布的典型案例中，袁某则通过“借用资质+统一报价+阶梯布点”方式组织多家公司联投，伪造竞争态势以逃避围标识别。被告人潘某作为某项目业主单位代表、评标专家，收受投标人袁某贿赂后，在评审中给予其控制的公司明显高分，最终促使目标公司中标。法院认定，潘某滥用评分权力并接受利益输送，其行为构成串通投标罪与受贿罪，依法数罪并罚。
总的来看，串通投标案件中，不同主体的行为虽各具特征，但本质均体现为利用制度权力与程序漏洞。随着实践中犯罪形式的不断演变，其隐蔽性、组织性与专业性亦日益增强，亟需从制度设计、行为监管与刑事惩治等多维度加以防控与治理。
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三、防范关键主体串通投标犯罪的政策治理导向与预警机制
2024年5月，国务院办公厅印发的《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）明确提出，要落实招标人主体责任，完善评标定标机制、严厉打击招标投标违法活动。这一政策导向既体现了政策层面对治理“顽疾”的决心，也为制度革新和技术赋能提供了方向。在当前建设工程招投标制度深化改革的大背景下，预防串通投标犯罪不能只靠“最后一公里”的刑事打击，更应从源头治理、过程控制入手，为各参与方构建“防火墙”。结合近期政策趋势与技术监管创新，笔者总结了五个维度：
其一，压缩招标人对评标过程的干预空间。由于招标人对流程具有主导权，为防止其在定标阶段过度干预评分结果，多地陆续推行“评定分离”制度。如北京市自2025年2月起试行该制度，天津也明确规定自4月起，超过3000万元的房屋市政工程，招标人应当采用评定分离的方式确定中标人。该制度通过分离“技术评分”与“中标决定”，有效压缩招标人干预空间。此外，实践中诸如中标合同信息公开、招标公告中明确监管部门、全过程记录定标流程和可追溯管理等做法，也进一步提高了透明度，增强了可追溯性，倒逼招标人自觉规范操作。
其二，提升对投标人异常行为的技术识别能力。投标人受利益驱动最易铤而走险，为此，多地引入“远程异地评标”，打破人情链条。如江西明确5000万元及以上施工项目、1000万元及以上货物项目、500万元及以上服务项目等应远程异地评标，有效切断“地方保护”土壤。更值得关注的是AI、大数据等技术正前瞻性地嵌入防控系统。2025年，湖南首批“机器管招投标”项目正式运行，借助算法模型自动打分、量化评审，不仅提升效率，更减少人为干预。成都高新区开发的“标书查重系统”则集“查重—预警—反馈—办理”于一体，构建起围标串标的数字识别网。
其三，加强对招标代理机构的合规监管。《意见》明确提出对严重违法的招标代理机构及其直接责任人员依法予以处理并实行行业禁入，财政部随后也出台了《政府采购代理机构监督检查暂行办法》，自2025年起将未名录登记、频繁投诉属实、历史受罚记录及重大违法线索等代理机构列入重点检查名单，释放“高压线”信号。浙江杭州则更进一步，推出“天秤码”信用系统，将招标代理从业人员的信用表现和从业能力量化打分、动态管理，做到“一人一档”，用信用手段倒逼从业规范。
其四，健全评标专家问责闭环。为破解评委“打完分就免责”的顽疾，国家发展改革委于2024年底出台《评标专家和评标专家库管理办法》，确立了“评标行为终身负责”制度，即评标专家对其评标意见承担终身法律责任，无论是否退休或解除专家库聘任，均不得规避追责。该制度强化了评标专家的责任意识，促使其在评分过程中更加谨慎、公正，减少徇私舞弊的可能性。与此同时，多地引入封闭抽取评委、AI辅助评分等机制，既有效规避“熟人打分”问题，也为专家履责留痕、定责提供技术支撑，提升了评标过程的透明度和公信力。
其五，引入独立第三方出具招投标合法性评估意见。在现有监管手段不断强化的基础上，为进一步提升招投标活动的透明度与规范性，我们认为有必要探索由具备资质的第三方机构对招投标全过程进行独立评估并出具书面意见。该机制可借鉴司法鉴定、审计报告等形式，对招标文件编制、投标评审、定标决策等关键环节进行合法性、合规性审查，形成可留痕的专业报告。实践中，笔者曾多次受邀为企业开展合法性审查、串标风险评估与合规操作要点等专题培训，明显感受到一线人员对“评估+培训”机制的现实需求与共识。将二者结合推进，一方面有助于增强各方的自我约束力和规范意识；另一方面，也为事后审计、行政监管及司法审查提供有力证据支撑。
在治理串通投标行为的复杂实践中，明确并深刻理解各关键主体的角色定位与行为特征，始终是构筑有效防控体系的根本前提。尽管司法实践中围绕主体范围的认定尚存一定争议与弹性，然而，这种争议不应成为阻碍制度创新与风险防范的桎梏。
在招投标市场日益规范化、监管日趋严格的背景下，刑法对串通投标罪主体的关注，已逐步从形式界定走向实质认定，强调对实际参与、操控和协助串通行为的各类人员予以规制。这种实质化的审查视角，不仅反映了法律应对复杂市场环境的适应与进步，也为从业人员明确了更清晰的责任边界。关注各主体的责任落实和行为规范，筑牢风险防火墙，是应对复杂市场环境和多元监管要求的必然选择，也是企业持续稳健发展的重要保障。